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21金融研究:問題金融機構的風險化解及出清機制探討

2019年12月21日  07:00   21世紀經濟報道   李玉敏  

導讀:在眾多高風險金融機構的處置中,市場化兼并重組是較為常見的方式。

當前是防范化解金融風險三年攻堅戰的第二年,意味著金融風險化解進入攻堅克難關鍵階段。

今年以來,銀行業金融機構中,特別是一些中小型機構的風險已經引起了各界的廣泛關注。目前,已有包商銀行被接管、錦州銀行引進三家戰投、恒豐銀行引進新股東等,不排除還有高風險機構還未暴露。

2019年10月21日,中國銀保監會首席風險官肖遠企在國新辦新聞發布會上表示,銀保監會對高風險金融機構,特別是一些中小高風險機構采取“名單制”管理,要求各個部門、各個地區要對轄內的中小金融機構進行排查,進行壓力測試,在這個基礎上制定分門別類的、一企一策、一行一策的整治措施。總體上看,這些機構的風險都得到了很好的控制,有些突出風險得到了化解。下一步還是要強化名單制管理,強化壓力測試,強化預案的可操作性、可執行性,一定要使影子銀行的風險保持在合理的水平。

高風險機構的風險化解以及出清,將是未來金融風險化解的重要部分。報告試圖從中小金融機構風險產生的原因、風險化解各主體的責任、主要的化解方式等角度進行探討。

一、高風險機構產生的原因

銀保監會2019年初的數據顯示,截至2018年12月末,中國有銀行業金融機構4588家,其中95%以上為城商行、農商行、農信社、村鎮銀行等中小型金融機構。和國有大行、全國性股份制商業銀行等大中型銀行相比,中小金融機構公司治理有待完善,經營管理、風控能力等都較為薄弱,風險更加突出,加上中小機構“家底”比較薄,歷史包袱重,自身抗風險的能力也更差。

2019年8月30日,銀保監會發布的《關于對部分地方中小銀行機構現場檢查情況的通報》顯示,監管部門對部分地方中小銀行機構風險管理及內控有效性情況開展了現場檢查,發現中小銀行存在違規發放貸款、公司治理不健全、股東股權管理不規范、全面風險管理及內部控制要求落實不到位等一些較為突出的問題。

和大型金融機構相比,中小金融機構業務風險較高的原因各異,但共性主要體現在以下幾個方面:

1、部分股東入股動機不純,通過關聯交易等方式大量占用銀行資金,導致銀行成為股東“提款機”。

近年來,監管部門關注到中小金融機構公司治理缺陷帶來的風險。比如,一些中小金融機構的股權關系不透明、不規范,存在大量的影子股東,伴隨著影子股東的是股東行為不合規、不審慎,通過違規關聯貸款等方式,大量套取銀行資金。

以被接管的包商銀行為例,央行曾公開指出,包商銀行的大股東是明天集團,該集團合計持有包商銀行89%的股權,由于包商銀行的大量資金被大股東違法違規占用,形成逾期,長期難以歸還,導致包商銀行出現嚴重的信用危機,觸發了法定的接管條件,被依法接管。而在包商銀行的業績報告中,并未如實披露諸多股東的關聯信息,也并未按照關聯交易的相關要求進行披露和把控風險,最終導致了風險的發生。

2、股權分散,高管等內部人控制人問題嚴重。

股權結構一直是中小金融機構公司治理的關鍵,如果股權過于集中,則存在大股東利用控制權違規干預金融機構經營狀況的可能。但股權過于分散,則公司容易被高級管理層的內部人控制,成為不受約束和監督的“獨立王國”,也可能給企業發展帶來災難。

比如,引入三家戰略投資者進行重組的錦州銀行,其發生風險的根源是股權分散,內部人控制問題嚴重。錦州銀行此前發布的年報顯示,截至2018年12月末,錦州銀行的前五大股東分別為榮成華泰汽車有限公司(持股4.68%)、中企發展投資(北京)有限公司(持股4.68%)、銀川寶塔精細化工有限公司(持股3.69%)、錦程國際物流集團有限公司(持股3.15%)、青州泰和礦業有限公司(持股2.65%)。第一大股東持股比例不超過5%,該行無實控人。

股權分散的問題容易造成內部人控制。錦州銀行原多位高管在該行深耕多年,形成了錯綜復雜的利益格局。且該行的眾多股東在高管配合下,通過大量的關聯貸款從銀行抽取資金,最終導致資產質量賬面數據嚴重失實,不良資產大幅攀升。

3、業務激進,盲目通過同業業務等快速擴張,留下風險隱患。

在異地擴張受到監管限制的情況下,很多區域性城商行、農商行等通過同業業務大幅增肥資產負債表,進行激進擴張。目前風險已爆發的包商銀行,其業務擴張主要就依賴同業負債,特別是同業存單規模的擴張,而資產端風控體系不嚴格,除信貸業務不良率較高外,還多通過信托、券商等資管計劃多層嵌套投資非標業務,造成不良高企。

不少中小銀行均通過類似方式進行擴張。因為同業業務單筆額度大、無地域限制,能夠短時間幫助銀行做大資產負債規模。有的中小銀行同業投資等業務占比超過三分之一,甚至規模超過貸款,成為主要的利潤來源。但同業業務的快速擴張使得銀行業務拉長交易鏈條、隱匿交易對手和真實風險,風險隱患巨大。

4、管理粗放,風險控制能力和抗風險能力弱。

近年來,中小銀行不良率上升較快,部分農商行公布的不良率甚至超過20%。原因在于,經濟下行壓力加大,在去杠桿過程中,大量中小企業首當其沖,出現經營困難還款乏力,導致中小銀行資產質量有所惡化。加上城商行、農商行大多脫胎于信用社,之前并未像國有大行和股份制銀行那樣進行過不良的剝離和出清,歷史包袱較重。

在經營管理上,不少中小銀行管理層大多來自當地政府機構或自身培養,受地方政府干預較大。地處三四線城市,中小銀行自身經營管理模式相對粗放,對風險的識別和管控能力較弱,人才結構相對老化,對新興的金融科技等技術理解和運用也相對匱乏。且中小銀行數量多,單家機構小,無論是資產規模、利潤,還是資本金、撥備等都較低,抗風險能力更弱。

二、中小金融機構風險化解的責任劃分

一方面囿于自身實力,一旦發生風險事件,中小金融機構很難通過自救脫困。另一方面,銀行業的風險具有很強的外溢性,涉及到廣大存款客戶和金融投資者的利益,也和其他同業密切相關,極易引發連鎖反應,造成區域性或系統性風險。

7月30日召開的中共中央政治局會議提及,“把握好風險處置節奏和力度,壓實金融機構、地方政府、金融監管部門責任。”中國人民銀行也進一步明確,在化解和處置中小銀行風險時,要壓實金融機構自救的主體責任、地方政府的風險處置屬地責任和監管部門的監管責任。只有多方形成合力,才能穩妥地化解風險。

中國人民銀行有關負責人表示,首先,壓實金融機構自救的主體責任,金融機構股東要及時補充資本,承擔損失。特別要完善公司治理,發揮好黨委的政治領導作用,“三會一層”各負其責、嚴格履職,高風險金融機構應積極開展自救,穩定資金來源,控制資產擴張,梳理處置可變現資產,增加頭寸。

其次,地方政府承擔風險處置屬地責任。對地方法人機構,如果出現重大風險,應按照屬地原則,以地方政府為主,牽頭擬定風險化解處置的方案,推動實施改革重組,從資金、稅收上予以支持,維護地方金融穩定。

第三,監管部門履行監管責任。監管部門應督促高風險金融機構調整負債結構,控制資產端擴張。嚴格對金融機構股東管理,壓實大股東和高管的自救責任。此外,要依法查處和追究重點機構違法違規行為及相關責任人。

從處置的思路可以看出,針對不同的風險狀況,監管部門根據風險的成因和性質,對癥下藥,實施不同措施,以避免因處置風險而發生新的風險。

比如,此前包商銀行發生嚴重的信用危機,大量的影子股東通過代持等手段隱匿,公司治理亟需重構,僅憑該公司很難完成自救,所以由監管部門進行接管,快速“止血”,防止了風險的進一步蔓延。

而錦州銀行因發生流動性風險,加上股東大量不當關聯交易套走銀行資金形成風險,且內部人控制問題嚴重,在沒有詳細盡調的情況下,投資者不敢貿然進入,于是金融監管部門引導三家金融央企進入重組,實現了風險化解的平穩過渡。

以恒豐銀行為代表的部分銀行,因內部管理混亂,前后兩任董事長等多名高管違法違紀被調查,業務盲目激進發展,蘊含大量風險,所得的是“慢性病”,不會一下子“休克”,但也難以長期健康發展。此類銀行,監管部門給予一定的自主權,通過市場化方式引入新的戰略投資者、更換管理層、重塑風控體系等方式進行救治。

三、高風險機構的主要風險處置方式

總結發現,目前化解金融風險,實現高風險機構的出清,主要通過破產清算、行政接管、兼并重組、引進戰投等方式。

1、破產清算

從公開資料來看,銀行業金融機構發生風險,通過破產清算直接關停的方式并非主流。截至目前,破產清算的僅一家“海南發展銀行”,其他少數農信社等微小型機構曾被關停,但也存在數年未完成清算的問題。究其原因,主要是在頂層制度設計上存在缺陷,急需完善或出臺新的破產法。

我國2006年頒布實施的《中華人民共和國企業破產法》,主要適用范圍是企業的破產,并未規定公民個人和金融機構的破產。其中,針對金融機構的破產,第一百三十四條規定“商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有本法第二條規定情形的,國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。金融機構實施破產的,國務院可以依據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法。”

而在商業銀行法中,關于破產的規定是“商業銀行不能支付到期債務,經國務院銀行業監督管理機構同意,由人民法院依法宣告其破產。商業銀行被宣告破產的,由人民法院組織國務院銀行業監督管理機構等有關部門和有關人員成立清算組,進行清算。商業銀行破產清算時,在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后,應當優先支付個人儲蓄存款的本金和利息。”

由于這兩條不夠詳細的規定,在司法實踐中尚缺乏操作規程,因此近年來修訂《破產法》,完善金融機構破產的有關規定或出臺《金融機構破產條例》的呼聲很高。因此,在上位法律尚不完善的情況下,通過破產清算出清高風險機構的路徑并不暢通。

2、行政接管

接管作為一種行政,簡單高效,但也存在不夠市場化的問題。2018年2月23日,原中國保監會發布了對安邦保險集團實施接管的公告,期限為一年。2019年5月24日,央行、銀保監會聯合公告,決定對包商銀行實行接管,接管期限一年。

經過一年多的接管和引進投資者后,2019年7月11日,銀保監會宣布,由中國保險保障基金、中國石油化工集團、上汽集團共同出資設立的大家保險集團有限責任公司正式成立,注冊資本203.6億元。大家保險集團將依法受讓安邦人壽、安邦養老和安邦資管股權,并設立大家財險,依法受讓安邦財險的部分保險業務、資產和負債。安邦集團將做好存量保單兌付工作,全面履行保險合同義務。重組完成后,安邦集團將不開展新的保險業務。

在金融機構中,券商、信托等非銀機構被接管甚至破產清算并不鮮見,但銀行被接管的案例并不多。2001年,汕頭市商業銀行因嚴重資不抵債,經營無法維持,經國務院批準,實施停業整頓。經過長達10年的風險處置,2011年9月,原銀監會公告,原汕頭市商業銀行重組更名廣東華興銀行,正式獲準開業,因化解歷史包袱,汕頭市商業銀行是最后一家完成風險處置的城市商業銀行。

3、兼并重組

在眾多高風險金融機構的處置中,市場化兼并重組是較為常見的方式。針對目前出現的這些風險,中國人民銀行行長易剛表示,要堅持用市場化、法治化的方法來嚴格依法化解。而市場自發的兼并重組,無疑是市場化、法治化的較好渠道。

最為常見的就是多家中小城商行合并,組成一家大型省級城商行。目前,大多數省級城商行,均由多家中小銀行重組而來。近幾年,多家小銀行聯合通過改制重組,將“舢板”打造成航母后,實力倍增,很快做大做強,并乘機上市,實現了在改革發展中化解風險。

比如,中原銀行成立于2014年12月,由河南的許昌、開封、安陽、新鄉等13家城市商業銀行合并重組而成。作為一家省級城商行,僅在兩年多后的2017年7月19日就成功赴港上市,資產規模利潤均迅速增長。此外,四大金融資產管理公司在化解金融風險,托管問題機構的同時,通過改制重組將華融湘江銀行、大連銀行、長城華西銀行收歸旗下。還有大量的農信社,近年來通過改制為城商行,引入新股東購買一定不良資產等方式,化解存量金融風險。

4、引進戰投

7月28日,錦州銀行發布公告稱,在地方政府和金融管理部門的支持及指導下,錦州銀行部分股東向工銀投資、信達投資及中國長城資產三家公司轉讓了其持有的部分該行內資股。

有接近該交易的人士透露,由于錦州銀行和其中兩家戰投均是上市公司,因此在重組過程中,嚴格按照市場化法治化的方式進行。比如為了兼顧戰投和原股東的利益,協議轉讓采用了簿記建檔的公平方式進行收購,定價上采取的是可比公司的定價機制,并設置價格調整條款。

恒豐銀行近期也表示,正在推進匯金公司作為戰略投資者、按照市場化原則入股的事宜。匯金公司等戰略投資者的進入,將大大提高恒豐銀行的資本充足率,進一步完善恒豐銀行公司治理機制,央行、銀保監會也將給予相應政策支持。

通過比較發現,風險機構通過引入戰略投資者,補充資本實力自救的處置方式,無疑更加市場化,中央匯金、四大AMC、央企、地方國企以及民企各類主體都可以根據自身需求,以公允的價格進入銀行業。此外,股東主體的更加多元化,也有利于中小金融機構公司治理的進一步規范。

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